论文导读：虽然国家三令五申：在城市规划区范围内以出让方式等有偿方式取得的土地使用权进行房地产开发的闲置土地。但是河南省的个别城市中“圈地”现象还是黑幕重重。强化城市土地集约利用的可操作性。

　　关键词：河南省，城市规划，土地集约利用

　　1 当前河南省在城市规划建设中土地利用方面存在的问题

　　城市是社会经济、文化发展的产物，它是指非农产业和非农业人口以及人们的各种社会活动高度集中的地域空间。城市对社会经济的变化过程有着深远的影响，具体可以表现为：第一，它将吸引非农产业和劳动力不断向城镇集聚；第二，它能够促使以社会化服务为特征的城市生活方式更为扩展和强化。随着城市化进程的不断加快，我国目前已经界定的城市，其城市的规划建设也正以前所未有的速度进行着。以河南省为例，省会郑州市近年来，在大力开发郑州东开发区的同时，也兼顾对西区（老城区）的改造建设，而郑州、开封两市的一体化进程，也必将为开封及其周边地区的经济发展注入新的活力。

　　但是，城市规划如同其他事物一样在其发展过程中，也不断地在产生着新的问题。河南省在城市规划建设中，土地利用方面面临的突出问题有以下几个方面：

　　1.1 城市基础设施滞后的状况仍然存在，造成土地利用结构不合理

　　由于建国初期，我国的城市化水平比较低，基础设施的建设和维护长期没有受到重视，因此，目前的基础设施滞后，土地利用的功能性日渐削弱成为城市建设中普遍存在的问题。

　　以郑州市为例，流动人口的不断涌入，加之其它原因，导致了交通拥挤、住房紧张的问题十分突出，而各类工业用地比例又相对偏大，居住用地偏低，道路、广场、绿地严重不足。论文参考网。尤其是与一些发达城市和国家相比，差距更为明显。这一方面说明了当前河南省特别是一些地市的城市规划部门管理跟不上，一方面又说明国土资源部门所采取的部分监管措施力度不

　　够。论文参考网。

　　表 中外城市用地结构及比较

　　国名生活用地工业用地交通用地绿地其他

　　中国 纽约 伦敦 巴黎37.10% 23.20% 36.50% 30%26.80% 5.60% 6.50% 8%12.10% 34.70% 20.10% 27%5.60% 17.30% 18.10% 12.00%18.90% 18.80% 18.80% 19.00%

　　[1]

　　1.2 各城市之间的建设与布局缺少特色，造成土地用地的空间布局不合理

　　目前，纵观一下河南省各地级城市市区的规划，可以发现，几乎都是几楼一面的感觉，自从2002年洛阳市区在商业街区上海市场建成河南省第一条步行街之后，河南省内许多城市开始效仿，开封市建起了马道街商业步行街，郑州市也翻修了百年老街-德化商业步行街，同时各种大小广场在城市中随处可见，却毫无新意；此外，诸如开发区、大学城等项目在省内更是比比皆是。虽然就单体而言，它们中有些可能也给当地的经济和人民的生活带来了一定的效益和实惠，但是就整体而言，却多是削弱了整个城市独有的魅力，特别是浪费了大量的土地资源。

　　1.3 各种“圈地”现象严重，导致土地资源严重浪费

　　我国在从计划经济体制过渡到市场经济体制的过程中以来，逐步实行了一系列改革，如住房体制改革，允许城市城市土地买卖等政策，这促使了房地产、经济开发区、大学城等的火热出现，由此而产生的“圈地”现象也越来越严重，虽然国家三令五申：在城市规划区范围内以出让方式等有偿方式取得的土地使用权进行房地产开发的闲置土地，超过出让合同约定的动工开发日期满1年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金20%以下的土地闲置费；超过出让合同约定的动工开发日期满2年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权，但是河南省的个别城市中“圈地”现象还是黑幕重重，如郑州市的龙子湖大学园区，其圈地前没有进行充分的项目可行性研究，圈地后又缺少详细的设计规划，再加上建成后的各项优惠政策，造成了国有土地资产的大量流失。

　　1.4 古代建筑和历史遗迹遭到不同程度的破坏，造成土地利用方向的失控

　　号称“中州大地”的河南省地处中原，在历史上一直是兵家必争之地。特别是洛阳、开封等市更是有名的“九朝古都”和“七朝古都”。郑州的少林寺、安阳的殷墟、焦作的云台山等也都在世界上非常出名。丰厚的历史文化底蕴曾让这片热土上的人民倍感骄傲和自豪。论文参考网。但是建国以后，城市的改造和古迹的合理保护发生了尖锐的冲突，人们无情的将这些几百年、上千年来积淀的古迹排斥出去。例如，古城开封为了将城市的外围扩大，原有的一段城墙已所剩无几；而在2003年以前，洛阳龙门石窟脚下各种名目繁多的现代化建筑和游览宫殿数不胜数，龙门前的伊河水也肮脏、混浊，直到2003年龙门石窟申报世界文化遗产成功之后，大片土地才恢复了其原有的功能。

　　2 河南省城市土地规划中存在问题的原因分析

　　2.1 缺少健全的城市土地产权制度

　　在城市快速发展的过程中，毋庸置疑，城市的土地产权制度是基础。新中国建立之后，特别是改革开放以来，我国的土地产权制度不断地进行变革，每一次变革又都有着自己的特点。最初，在某些土地用途中仍然采取行政分配土地资源的方式；随着市场经济体制的确立，国家对城市土地产权进行市场化改革，将土地的所有权和使用权进行市场化分离，在市场上进行交易的只能是土地的使用权。这样不仅能够保证国家对土地的最终所有权，同时也可以提高土地的利用效率，并且极大的推进了我国城市土地经营的发展。目前，随着市场经济发展的日益成熟，简单的土地两权分离制度已很难适应现实的需要，主要表现在：中央与地方之间、政府部门之间的土地产权界线不清晰；土地所有权与使用权边界模糊等等。

　　2.2 领导的“政绩观”很大程度上左右着城市的规划建设

　　我国目前的国土规划、区域规划、城市规划是由三个部门分头管理的，国土规划、区域规划、城市规划分别是国土资源部、国家发改委和建设部的行政职能。具体到地方，又有相应的厅局负责行政职能，所以他们在很大程度上左右着土地配置和城市规划。由于很多领导重经济轻规划，加之对个人政治业绩的追求，因此，不可避免地造成许多牺牲公众利益来换取眼前经济发展的行为。

　　2.3 在城市规划建设中，缺乏公众参与度

　　河南省和其他省市相比，其公众参与的程度还处在一个较低的层次上。这不是公民缺乏对土地利用、城市规划的热情，而是国土和规划的相关部门对社会公众很少做到信息公开，公民缺少发表意见，参与规划的机会。即使目前各市在做一些决策时，会公开举行听证会，但老百姓还是很少能够从中得到满意的结果。如郑州市的一名普通市民任俊杰，在得知政府征集二七广场改造方案之后，依据自身的知识框架和所搜集的资料，设计出了二七广场改造方案，规划通过“地下隧道穿行，地面外环辅助”等多种手段，能够很大程度改善交通拥挤的状况，节约大量土地资源，使原来的六条马路交汇口，变成一个休闲广场，这一设计理念由于从民众的切身利益出发，因此得到了多数郑州市民的支持，也引起了多家媒体的关注。但是郑州市规划部门仅因他“没有规划资质”，就简单的否定了他的设计方案，由此可以看出，目前公众很难有效的参与到市政规划建设中，就更难谈及对这些部门的监督，这使得大量的土地资源和社会资源只能流失。

　　3 完善城市规划中土地集约利用的对策

　　3.1 城市土地的开发利用要坚持可持续发展战略

　　城市土地在开发利用方面存在着很多问题，导致这些问题产生的原因也很复杂，但是归根结底，还是各地方没有很好的贯彻可持续发展战略。从我国经济快速发展的趋势可以推断，我国的城市化进程也处在一个快速发展期，对城市用地的大量需求必将大幅增长。而土地资源是有限的，不可再生的，尤其是可供给城市用于发展和建设的用地更为稀缺，供需矛盾十分突出。因此，在城市土地开发利用中，必须坚定不移地贯彻可持续发展战略，将其贯彻在各类规划的编制、审批和实施管理的整个过程中。

　　3.2 严格规划执法，确保总体规划的实施

　　《城市规划法》在我国的城市规划法律体系中处于核心的地位，是指导我国城市规划的“纲领”，但是该法律是在1990年就开始实行的，距今已有16年之久，这期间社会在不断地变化、完善，而《城市规划法》中的内容、方针却始终没有改变，已经不能与现实中遇到的问题挂钩。所以，国家应尽快修订《城市规划法》，以指导各地的规划设计和建设，河南省各市也应立足现实，在总的法规体系指导下，把握规划建设的重心，强化城市土地集约利用的可操作性。

　　3.3 健全、完善规划审批程序

　　由于规划审批的内容的相当复杂，河南省乃至全国的规划审批周期都比较长，但是，这只是一个原因。导致规划审批工作效率不高的另外一个重要原因就在于我国的规划审批制度存在着缺陷。我国的城市总体规划实行分级审批制度，但在审批程序上，对审批时间还没有进行限制。为了能够使规划设计更有效地保证土地资源的集约利用，同时更好的为城市发展和城市建设服务，就应该制定规范性程序，尤其是使具体的审批时间制度化，有关部门应严格地按照程序操作执行。

　　3.4 加强公众的参与意识，城市土地的规划和利用应体现以人为本

　　城市土地的规划和利用应该从集中走向民主，坚持科学发展观，体现以人为本，为人民服务，政府领导不能仅仅局限于小集体去做决策，公众的参与也不能仅仅停留在表面形式上，城市的规划设计也必须要有公众的广泛参与，政府与市民必须形成良好的互动。同时，政府也应利用各种渠道将土地规划利用的信息和过程向公众公开，寻求他们的反馈，这样不仅有利于调整和规范个人利益和社会整体利益在规划全过程中的利益平衡，也有利于所在城市乃至整个社会的稳定和可持续发展。

　　参考文献：

　　[1] 何奇松。当前城市规划体系存在的缺陷及对策[J].城市开发，2003（08）：18-21

　　[2] 柳意云，闫小培。转型时期城市总体规划的思考[J].城市经济，区域经济，2005（02）：24-30

　　[3] 周颂红。城市化进程中的土地集约利用。国土资源[J],2006（04）：26-27

　　[4] 王霞，尤建新。城市土地经济学[M].上海：复旦大学出版社，2004.5

　　[5] 胡欣。中国经济地理（第三版）[M].上海：立信会计出版社，1999.8

　　[6] 罗以振。中部地区经济崛起的思考[M].合肥：安徽人民出版社，1993

　　[7]吴炳怀。区域、城市整体发展与旧城功能、用地结构的调整[J].城市规划，1998（01）

　　[8] 陈书荣等。论城市土地集约利用[J].城乡建设，2001.（08）